Ministerstwo Gospodarki zmienia Ustawę o ochronie praw lokatorów – krytyczna analiza

Autor: Jakub Grzegorczyk
11 grudnia 2009 r. Ministerstwo Gospodarki opublikowało wstępny projekt Ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców. W swoich założeniach, ten akt prawny ma wprowadzić istotne ułatwienia dla prowadzenia działalności gospodarczej. Zgodnie z informacją ze strony ministerstwa: „jest to najobszerniejsza, o największym zakresie zmian ustawa pakietu o charakterze deregulacyjnym, dereglamentacyjnym i derogacyjnym. Zwiększy wolność gospodarczą i uprości prawo. Usunie z systemu prawa bariery związane z zakładaniem i prowadzeniem działalności gospodarczej, takie jak zbędne zezwolenia i licencje.  Będzie realizować zasadę budowania zaufania państwa do obywatela, w tym do przedsiębiorcy. Wszędzie tam, gdzie względy bezpieczeństwa lub prawo międzynarodowe nie nakładają konieczności składania zaświadczenia, wystarczające będzie oświadczenie obywatela o spełnieniu określonego obowiązku prawnego, czy faktycznego. Ustawa wprowadzi także instytucję „rozszerzonego jednego okienka” oraz ma zwiększyć dostęp do wykonywania zawodów regulowanych, w tym zawodów zaufania publicznego.” W ramach „ograniczania barier” Ministerstwo planuje zmianę 100 ustaw, które w różnym zakresie regulują aktywność gospodarczą osób fizycznych i prawnych.

W zakresie prac resortu znalazły się także przepisy chroniące prawa lokatorów przed samowolą właścicieli zawarte w Ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Z 2005 r. Nr 31, poz. 266, z późn. zm.). W tym zakresie plany Ministerstwa zakładają istotne ograniczenie regulacji w dwóch sferach:
  • dokonywania podwyżek czynszów i innych opłat związanych z najmem mieszkań,
  • rozwiązywania stosunku najmu.

Zgodnie z projektem, dokonywanie podwyżek ma zostać ułatwione poprzez takie rozwiązania jak:

  • skrócenie terminu wypowiedzenia czynszu z 3 miesięcy do 2 oraz zniesienie okresu wypowiedzenia w przypadku podwyższania opłat niezależnych od właściciela (zmiana art. 8 a ust. 2 Ustawy),
  • podniesienie limitu dopuszczalnego czynszu w mieszkaniach zwróconych w ramach reprywatyzacji poprzez zwiększenie progów procentowych zwrotu zakupu lub nakładów poniesionych na dany lokal z poziomu 1,5% do 2% przy jednoczesnym zniesieniu możliwości podwyższenia czynszu w celu osiągnięcia „godziwego zysku” (zmiana art. 8 a ust. 4 b Ustawy),
  • zniesienie dotychczasowego ograniczenia częstotliwości dokonywania podwyżek nie częściej niż raz na 6 miesięcy (zmiana art. 9 ust. 16 Ustawy),
  • zniesienie obowiązku przedstawiania przez właścicieli uzasadnienia podwyżki opłat od nich niezależnych (zmiana art. 9 ust. 2 Ustawy).
Uzasadnienia dla powyższych propozycji są stosunkowo podobne – skrócenie terminu wypowiedzenia czynszu ma przybliżyć regulacje ustawy do miesięcznego okresu wypowiedzenia stosowanego w najmie „rynkowym” (art. 685¹ Kodeksu Cywilnego). Zmiana limitów wysokości czynszu i rezygnacja z terminu „godziwy zysk” ma wprowadzić ułatwienie w procedurze weryfikacji zasadności podwyżek (poprzez wprowadzenie łatwych do uzasadnienia i sprawdzenia zasad określania zasadnego czynszu). Zniesienie zakazu dokonywania podwyżek częściej niż raz na 6 miesięcy ma znieść „rażącą ingerencję w prawo własności”, a zniesienie obowiązku uzasadniania podwyżki opłat niezależnych od właściciela ma ułatwić dostosowania czynszu do rynkowych fluktuacji cen usług takich jak energia elektryczna, woda bieżąca, wywóz odpadów itp. Krótko mówiąc, celem zmian proponowanych przez Ministerstwo Gospodarki jest ułatwienie właścicielom dokonywanie podwyżek i zniesienie regulacji, które przedłużają tą procedurę. Nie wprowadza się natomiast żadnych przepisów, które umożliwiłyby sądową ocenę racjonalności i zasadności podwyżek, ani także mechanizmów chroniących lokatorów przed ciągłymi zmianami poziomu opłat za najem; w uzasadnieniu brak jest także jakiejkolwiek refleksji nad tym, czy obecnie ustanowione limity podwyżek czynszów są wystarczające do odtworzenia substancji mieszkaniowej. Praktyka organizacji lokatorskich działających w sferze zreprywatyzowanych lokali mieszkalnych w Warszawie, Bielsku-Białej i Krakowie wskazuje natomiast, ż nawet przy obecnych regulacjach ustawowych, prywatni właściciele korzystają z maksymalnego dopuszczalnego przez Ustawę zakresu dokonywania podwyżek, bardzo często dążąc do jak najszybszego osiągnięcia poziomu czynszu, który zmusi lokatorów „kwaterunkowych” do wyprowadzki lub sprowadzi na nich eksmisję. Dalsza deregulacja mechanizmów dokonywania podwyżek czynszów z konieczności doprowadzi więc do wzrostu problemów związanych z zadłużeniem czynszowym (eksmisje, postępowania windykacyjne, a ostatecznie nie wykluczony jest także wzrost liczby osób bezdomnych).
W zakresie ułatwień w rozwiązaniu stosunku najmu, założenia resortu idą jeszcze dalej niż w przypadku zapisów dotyczących regulowania procesu dokonywania podwyżek. Kluczową zmianą jest propozycja wprowadzenia wypowiedzenia najmu ze skutkiem natychmiastowym (bez okresu wypowiedzenia). W myśl nowego brzmienia art. 11 ust. 2, właściciel może wypowiedzieć najem ze skutkiem natychmiastowym w 3 sytuacjach:
  1. gdy lokator „używa lokalu w sposób sprzeczny z umową lub niezgodnie z jego przeznaczeniem lub zaniedbuje obowiązki dopuszczając do powstania szkód lub niszczy urządzenia przeznaczone do wspólnego korzystania przez mieszkańców albo wykracza w sposób rażący przeciwko porządkowi domowemu, czyniąc uciążliwym korzystanie z innych lokali” (w tej sytuacji właściciel musi skierować do lokatora pismo na 7 dni przed planowanym wypowiedzeniem – jeżeli zachowanie lokatora nie ulegnie zmianie, właściciel może wypowiedzieć najem bez okresu wypowiedzenia);
  2. gdy lokator pozostaje w zwłoce z zapłatą czynszu lub innych opłat za korzystanie z lokalu za co najmniej dwa pełne okresy rozliczeniowe (właściciel jest wtedy zobligowany pisemnie skierować do lokatora zapowiedź wypowiedzenia najmu i wyznaczyć ostateczny termin spłaty zadłużenia – określony w Ustawie na 2 tygodnie od dostarczenia pisma);
  3. gdy lokal wymaga opróżnienia w związku z rozbiórką lub remontem budynku.
Drugą kluczową zmianą jest wprowadzenie możliwości wypowiedzenia najmu bez podawania przyczyny z zachowaniem rocznego okresy wypowiedzenia (zmiana art. 11 ust. 4 Ustawy).
Poza wprowadzeniem natychmiastowego wypowiedzenia oraz wypowiedzenia bez konieczności podawania przyczyny, Ministerstwo Gospodarki planuje także skrócenie okresów wypowiedzenia w sytuacji gdy lokator nie zamieszkuje w wynajętym mieszkaniu przez okres co najmniej 12 miesięcy (zmiana art. 11 ust. 3 pkt. 1 Ustawy), umożliwić dokonywanie wypowiedzenia najmu z zachowaniem półrocznego okresu wypowiedzenia w sytuacji gdy właściciel chce sam zamieszkać w danym lokalu (zmiana art. 11 ust. 4 ustawy), znieść dotychczasowe regulacje zawarte w art. 11 w ust. 5, 6 i 7, na mocy których właściciel wypowiada najem lokalu, w którym chce sam zamieszkać, lub w którym zamieszkać mieliby jego rodzice, dzieci, lub osoba wobec której ma on obowiązki alimentacyjne (w tych sytuacjach właściciel nie zapewnia lokalu zamiennego, okres wypowiedzenia wynosi 3 lata, a lokator ma prawo domagać się odszkodowania jeżeli właściciel lub jego rodzina nie zamieszkała we wskazanym lokalu po upływie pół roku od wypowiedzenia stosunku najmu), przerzucić na gminy obowiązek dostarczania lokalu zamiennego w sytuacji gdy właściciel wypowiada najem z powodu konieczności dokonania rozbiórki budynku lub też jego remontu (zmiana art. 11 ust. 9 Ustawy) oraz umożliwić właścicielom rozwiązywanie najmu bez uzasadnienia z lokatorami, którzy w momencie otrzymania wypowiedzenia przekroczyli wiek 75 lat i albo posiadają tytuł prawny do innego lokalu albo mają osoby zobowiązane wobec nich do świadczeń alimentacyjnych.
Podobnie jak w przypadku zmian w zakresie regulacji dokonywania podwyżek czynszów, także i zmiany w zasadach wypowiadania najmu mają stosunkowo proste uzasadnienie – jest nim dążenie do umożliwienia właścicielom „sprawnego” (prostego i łatwego oraz nie obarczonego ryzykiem długotrwałych procesów sądowych) wypowiadania najmu. Z tego powodu wprowadza się możliwość wypowiadania najmu bez podania przyczyny oraz znosi możliwość dochodzenia odszkodowania w przypadku gdy właściciel wypowiedział najem z powodu chęci zamieszkania w danym lokalu a po pół roku od wypowiedzenia w nim nie zamieszkał.
W uzasadnieniu dla projektu, podkreśla się także, że nowe regulację mają na celu umożliwienie szybkiej reakcji właścicieli w sytuacji gdy doznają oni szkód i strat finansowych. Należy jednak zauważyć, że w przypadkach dewastacji lokalu, podnajęcia go osobom trzecim czy powstania zaległości czynszowych, obowiązujące regulacje przewidują i tak stosunkowo krótki okres wypowiedzenia (1 miesiąc), ale przez to dają lokatorowi minimalny czas na poszukiwanie alternatywnego lokum. Trzeba tu także zwrócić uwagę na to, że sytuacja zadłużenia czynszowego, które może powstać w sytuacji niewspółmiernych do dochodów lokatorów żądań czynszowych właścicieli jest zrównana prawnie z dewastowaniem lokalu, co może nasuwać wniosek, że ustawodawca dąży do kryminalizacji biedy i wykluczenia społecznego (zrównując problemy finansowe z wykraczaniem przeciwko porządkowi domowemu). Co więcej, istnieje obawa, że w obecnej formie przepisy o „dewastowaniu” lokali posłużą jako pretekst do pozbywania się niechcianych lokatorów, nawet jeżeli ich zachowanie nie będzie budziło żadnych zastrzeżeń ze strony sąsiadów – w ustawie nie ma bowiem żadnych mechanizmów weryfikacji czy takie zachowanie rzeczywiście miało miejsce, czy też jest może jedynie kolejnym sposobem właściciela na pozbycie się niechcianego lokatora. Aby przepis ten rzeczywiście pełnił swoją funkcję ochrony mienia i spokoju właścicieli i innych mieszkańców budynku, należałoby „zaopatrzyć go” w dodatkowe klauzule stawiające wymóg potwierdzenia dewastacji pomieszczeń i naruszania porządku domowego – np. zobowiązać właścicieli do uzyskania potwierdzenia negatywnej oceny zachowań lokatora wystawianej przez służby porządkowe (policja, straż miejska).
Podobne wątpliwości budzą zapisy umożliwiające właścicielowi wypowiadanie najmu gdy lokator nie zamieszkuje w mieszkaniu dłużej niż 12 miesięcy. W sytuacji powszechności migracji zarobkowych, które często są środkiem zdobycia pieniędzy na bieżące wydatki gospodarstw domowych (w tym na czynsz), funkcjonowanie takiego przepisu jest pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia.
Wreszcie, zupełnie niezrozumiałe są propozycje zmian w przepisach chroniących osoby starsze przed eksmisją. Co prawda, Ministerstwo Gospodarki nie planuje całkowitego zniesienia ochrony osób starszych przed eksmisją, ale planuje wprowadzić przepisy umożliwiające ją, gdy lokator może wyprowadzić się do rodziny. Nie bierze się jednak pod uwagę, że takie rozwiązanie doprowadzi do wzrostu zagęszczenia mieszkań oraz pogorszenia warunków mieszkaniowych tych rodzin, do których eksmitowane będą osoby powyżej 75 roku życia.
Podsumowując wyżej omówione propozycje, można powiedzieć, że Ministerstwo dąży do maksymalnego zbliżenia stosunku najmu do modelu wolnorynkowego – niestabilnego, zmiennego, zależnego od fluktuacji cen i koniunktury, spontanicznie nawiązywanego i rozwiązywanego.  Pomija się jednak w ten sposób kluczowy problem, który występuje w przypadku najmu – mieszkanie nie jest dobrem, które przeciętny lokator może dowolnie zamieniać na „inny model”, poszukiwać go w innych regionach kraju lub w ogóle zrezygnować z „konsumowania go”. Jest to raczej element stabilizacji życiowej i materialnej, od którego zależy zarówno udane życie zawodowe, jak i osobiste. Tym samym, absurdalne wydaje się sprowadzanie stosunku najmu do krótkotrwałej relacji, której warunki można stosunkowo szybko jednostronnie zmienić lub w ogóle zerwać ją. Pomysły Ministerstwa Gospodarki są tym bardziej kuriozalne, jeżeli weźmiemy pod uwagę zapaść publicznego budownictwa budownictwa mieszkaniowego, systematyczną redukcję liczby lokali komunalnych w polskich miastach (dokonywaną głównie w toku procesów prywatyzacji i reprywatyzacji) oraz gigantyczny deficyt mieszkaniowy – szacowany w optymistycznym wariancie na 1 milion mieszkań, a w pesymistycznym – na 2 miliony. W tej sytuacji zwiększanie elementów rynkowych w tej niewielkiej części prywatnych zasobów mieszkaniowych, gdzie jeszcze obowiązują jakiekolwiek regulacje, jest działaniem wprost prowadzącym do spiętrzenia problemów społecznych związanych z trudną sytuacją mieszkaniową (np. takie jak: zadłużenie gospodarstw domowych związane ze zbyt wysokimi czynszami, czy postępowania eksmisyjne nierzadko zakończone eksmisjami do „pomieszczeń tymczasowych”, z których prowadzi prosta droga do bezdomności). Analizy tych czynników zupełnie brakuje w projekcie Ustawy o ograniczaniu barier administracyjnych dla obywateli i przedsiębiorców, co dowodzi, że dla Ministerstwa Gospodarki ułatwienia dla komercyjnej działalności właścicieli są wartością nadrzędną, natomiast prawa i interesy lokatorów nie przedstawiają żadnej wartości.